2060年我國(guó)風(fēng)電、光伏發(fā)電總裝機(jī)容量將超過(guò)50億千瓦，考慮分布式光伏上房、上墻不占用土地以及風(fēng)電光伏發(fā)電技術(shù)進(jìn)步等因素，保守估計(jì)這些新能源發(fā)電設(shè)施用地近6000萬(wàn)畝。

通過(guò)“板上發(fā)電、板下種植、治沙改土、水資源綜合利用”等多位一體循環(huán)發(fā)展模式，可以帶動(dòng)沙漠荒漠治理、耐旱植物種植、觀光旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成清潔電力生產(chǎn)、防風(fēng)固沙、生態(tài)修復(fù)等多位一體、治用并行、平衡發(fā)展的綜合體系。

《關(guān)于促進(jìn)新時(shí)代新能源高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施方案》)圍繞新能源用地的堵點(diǎn)和難點(diǎn)，在完善新能源項(xiàng)目用地管制規(guī)則、提高國(guó)土空間資源利用效率、大力推廣生態(tài)修復(fù)類(lèi)新能源項(xiàng)目等方面提出具體措施。

近日，水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院綜合能源部主任辛頌旭接受本報(bào)記者采訪(fǎng)，對(duì)《實(shí)施方案》相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行解讀。

中能傳媒：為什么說(shuō)目前我國(guó)新能源開(kāi)發(fā)利用的土地資源約束明顯?

辛頌旭：風(fēng)電、光伏發(fā)電等新能源設(shè)施要附著在土地上，不可避免地要與其他生產(chǎn)活動(dòng)產(chǎn)生土地利用競(jìng)爭(zhēng)。面向碳達(dá)峰碳中和要求，需要依賴(lài)土地維持高速大規(guī)模發(fā)展的新能源，在面對(duì)我國(guó)人多地少的基本國(guó)情和現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程時(shí)，面臨的土地資源約束明顯。

十多年來(lái)，我國(guó)已經(jīng)形成較為明確的新能源項(xiàng)目用地規(guī)則。新能源項(xiàng)目用地目的多樣，涉及土地類(lèi)型復(fù)雜，復(fù)合項(xiàng)目建設(shè)要求、是否改變地表形態(tài)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等具體要求尚未明確，風(fēng)電光伏項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)面臨著不小的合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。

為保證碳中和目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，按照2060年非化石能源消費(fèi)比重達(dá)到80%以上的要求，2060年我國(guó)風(fēng)電、光伏發(fā)電總裝機(jī)容量將超過(guò)50億千瓦，考慮分布式光伏上房、上墻不占用土地以及風(fēng)電光伏發(fā)電技術(shù)進(jìn)步等因素，保守估計(jì)這些新能源發(fā)電設(shè)施用地近6000萬(wàn)畝，而風(fēng)電場(chǎng)點(diǎn)狀線(xiàn)性用地貫穿涉及的土地范圍則多達(dá)2億畝，用地壓力不言而喻。

中能傳媒：《實(shí)施方案》在保障新能源發(fā)展合理空間需求方面的主要途徑有哪些?

辛頌旭：《實(shí)施方案》在保障未來(lái)新能源發(fā)展的用地用海需求時(shí)，強(qiáng)調(diào)是“合理空間需求”，是在“符合國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制要求”“嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求”“嚴(yán)格執(zhí)行土地使用標(biāo)準(zhǔn)”“堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先”的基礎(chǔ)上，完善用地管制規(guī)則，提高土地利用效率。

完善用地管制規(guī)則方面，《實(shí)施方案》要求建立自然資源、生態(tài)環(huán)境與能源主管部門(mén)之間的協(xié)同機(jī)制，加強(qiáng)空間規(guī)劃之間協(xié)同，要充分利用沙漠、戈壁、荒漠等未利用地布局大型風(fēng)光電基地，將新能源項(xiàng)目的空間信息按規(guī)定納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，統(tǒng)籌安排大型風(fēng)光電基地建設(shè)項(xiàng)目用地用林用草。

這里需要說(shuō)明的是，沙漠、戈壁、荒漠是按照地貌、植被、氣候等因素分類(lèi)的，在實(shí)際使用中需要以主管部門(mén)劃分的具體土地類(lèi)型為依據(jù)。根據(jù)第五次全國(guó)荒漠化和沙化監(jiān)測(cè)結(jié)果，我國(guó)荒漠化土地面積261.16萬(wàn)平方千米，遠(yuǎn)超過(guò)第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查的未利用地地類(lèi)面積，因此以沙漠戈壁荒漠為重點(diǎn)的大型風(fēng)電光伏發(fā)電基地建設(shè)也難免涉及使用林地、草地等農(nóng)用地，需要統(tǒng)籌安排。

此外，在土地使用稅費(fèi)上，不同省份土地產(chǎn)出不同，用地成本不一樣，以光伏電站租用農(nóng)用地為例，中西部土地租賃費(fèi)約200～300元/畝·年，東部省份可達(dá)到1000元/畝·年，個(gè)別地方土地租金超過(guò)2000元/畝·年。土地使用稅費(fèi)無(wú)法全國(guó)統(tǒng)一，為了規(guī)范各地的土地使用稅費(fèi)征收，《實(shí)施方案》明確提出，地方政府要嚴(yán)格依法征收土地使用稅費(fèi)，不得超出法律規(guī)定征收費(fèi)用。

節(jié)約集約用地是我國(guó)國(guó)土空間利用的基本原則，新能源項(xiàng)目占地面積大，空間利用效率提升潛力大?！秾?shí)施方案》提出，要嚴(yán)格執(zhí)行土地使用標(biāo)準(zhǔn)，將新能源項(xiàng)目分類(lèi)分區(qū)用地面積嚴(yán)格控制在標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，不得突破標(biāo)準(zhǔn)控制;鼓勵(lì)推廣應(yīng)用節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式，通過(guò)技術(shù)進(jìn)步節(jié)約用地，新建項(xiàng)目用地節(jié)約集約化程度必須達(dá)到國(guó)內(nèi)同行業(yè)先進(jìn)水平。農(nóng)光互補(bǔ)、林光互補(bǔ)、牧光互補(bǔ)、漁光互補(bǔ)等光伏復(fù)合項(xiàng)目是集約利用土地，是提高土地利用效率的新型節(jié)地模式。

去年以來(lái)，山東、河北、江西、河南等省份陸續(xù)發(fā)布了光伏項(xiàng)目用地文件，對(duì)使用農(nóng)用地的光伏復(fù)合項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格要求，業(yè)界普遍解讀為收緊光伏用地，這個(gè)問(wèn)題可以辯證地看。一方面，有關(guān)省份光伏復(fù)合項(xiàng)目建設(shè)要求和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)都不健全，頒布相關(guān)文件正是《實(shí)施方案》完善用地管制規(guī)則的要求;另一方面，《國(guó)土資源部 國(guó)務(wù)院扶貧辦 國(guó)家能源局關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見(jiàn)》明確規(guī)定，建設(shè)光伏復(fù)合項(xiàng)目是在保障農(nóng)用地可持續(xù)利用的前提下，要避免對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響，對(duì)使用永久基本農(nóng)田以外的耕地布設(shè)光伏方陣的，除樁基用地外，嚴(yán)禁硬化地面、破壞耕作層，嚴(yán)禁拋荒、撂荒，也就是說(shuō)使用農(nóng)用地建光伏復(fù)合項(xiàng)目要堅(jiān)持以農(nóng)林牧漁為主、光伏為輔的格局，只有板上板下都搞好了，才是切實(shí)提高土地利用效率。

此外，為了最大程度減少對(duì)海岸線(xiàn)的占用和影響，《實(shí)施方案》還提出，要優(yōu)化調(diào)整近岸風(fēng)電場(chǎng)布局，鼓勵(lì)發(fā)展深遠(yuǎn)海風(fēng)電項(xiàng)目，鼓勵(lì)“風(fēng)光漁”融合發(fā)展，同時(shí)規(guī)范設(shè)置登陸電纜管廊，切實(shí)提高風(fēng)電、光伏項(xiàng)目對(duì)岸線(xiàn)和海域資源的利用效率。

中能傳媒：《實(shí)施方案》提出大力推廣生態(tài)修復(fù)類(lèi)新能源項(xiàng)目，這類(lèi)項(xiàng)目有什么特點(diǎn)?發(fā)展路徑是什么?

辛頌旭：推廣生態(tài)修復(fù)類(lèi)新能源項(xiàng)目，最初出發(fā)點(diǎn)是在日漸趨緊的用地約束下，引導(dǎo)用地要求不高的新能源項(xiàng)目往低效土地上布局，實(shí)現(xiàn)土地的高效利用，拓展新能源開(kāi)發(fā)空間，最終落腳在面向碳達(dá)峰碳中和情景的能源與生態(tài)融合發(fā)展。

風(fēng)電光伏具有一定生態(tài)修復(fù)的效果。光伏陣列的阻風(fēng)固沙與遮陰增濕作用，能有效促進(jìn)植被恢復(fù)、土壤改良和局地小氣候改善。在石漠化、荒漠化地區(qū)開(kāi)發(fā)新能源項(xiàng)目，通過(guò)“板上發(fā)電、板下種植、治沙改土、水資源綜合利用”等多位一體循環(huán)發(fā)展模式，可以帶動(dòng)沙漠荒漠治理、耐旱植物種植、觀光旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成清潔電力生產(chǎn)、防風(fēng)固沙、生態(tài)修復(fù)等多位一體、治用并行、平衡發(fā)展的綜合體系。甘肅、青海、內(nèi)蒙古、山西、安徽等地的光伏治沙項(xiàng)目、采煤沉陷區(qū)光伏領(lǐng)跑者項(xiàng)目等，已經(jīng)通過(guò)實(shí)踐證明了新能源開(kāi)發(fā)有一定的生態(tài)修復(fù)效果。

《實(shí)施方案》提出，要科學(xué)評(píng)價(jià)新能源項(xiàng)目生態(tài)環(huán)境影響和效益，研究出臺(tái)光伏治沙等生態(tài)修復(fù)類(lèi)新能源項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)維等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，從而進(jìn)一步支持在石漠化、荒漠化土地以及采煤沉陷區(qū)等礦區(qū)規(guī)?；_(kāi)展具有生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)效益的新能源項(xiàng)目建設(shè)，在保證生態(tài)優(yōu)先的前提下，有效緩解新能源用地約束，提高清潔低碳能源供應(yīng)保障水平。