從2008年至今已過(guò)去十年，不管是訂貨會(huì)，還是中長(zhǎng)期合同，煤炭和電力之間的不協(xié)調(diào)依舊存在。反思這十年間的問(wèn)題和經(jīng)驗(yàn)，或許能讓我們更快找到破解煤電糾葛的路徑。
“電煤要比年初合同價(jià)上漲80元/噸!”
“電煤要比年初合同價(jià)至少下降50元/噸!否則明年電力企業(yè)將繼續(xù)虧損。”
2008年12月底，福州，如期而至的2009年煤炭產(chǎn)運(yùn)需銜接合同匯總會(huì)(由“煤炭訂貨會(huì)”改名而來(lái))上，煤炭企業(yè)與五大電力企業(yè)針?shù)h相對(duì)，前后130元/噸的價(jià)差成為雙方難以跨越的鴻溝。2008年，煤電談判首次出現(xiàn)了談崩的局面。
數(shù)據(jù)顯示，2008年火電行業(yè)首次出現(xiàn)全行業(yè)虧損，利潤(rùn)總額為-392億元。奇怪的是，2009年的煤炭和電力市場(chǎng)并沒(méi)有起多大波浪，而是在2009年12月15日，發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于完善煤炭產(chǎn)運(yùn)需銜接工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，終結(jié)了“煤炭訂貨會(huì)”，并鼓勵(lì)簽訂長(zhǎng)期合同。
鏡頭拉回到2018年的1月11日，國(guó)家能源投資集團(tuán)有限責(zé)任公司與大唐、國(guó)投、浙能、粵電、江蘇國(guó)信、上海申能六大電力企業(yè)簽訂三年期電煤中長(zhǎng)期合同。中長(zhǎng)期合同周期首次從1年延長(zhǎng)到3年。
然而，3年期合同的簽訂卻難掩煤電之間的矛盾。剛剛過(guò)去的2017年，四大發(fā)電集團(tuán)煤電板塊虧損402億元，虧損面達(dá)60%左右，這相比十年前的全行業(yè)虧損卻也不遑多讓。
十年過(guò)去了，不管是訂貨會(huì)，還是中長(zhǎng)期合同，煤炭和電力之間的不協(xié)調(diào)依舊存在。隨著煤電之間劇情的不斷推進(jìn)：“市場(chǎng)煤”與“計(jì)劃電”、煤電聯(lián)動(dòng)、煤電聯(lián)營(yíng)……怎樣才能找到煤電破解糾葛的路徑?
「迫不得已的限價(jià)令」
2018年2月4日的一則消息引爆了煤炭和電力行業(yè)：秦皇島港務(wù)局召開(kāi)了關(guān)于傳達(dá)發(fā)改委穩(wěn)定價(jià)格的會(huì)議，稱(chēng)發(fā)改委已對(duì)港口、煤炭、電力企業(yè)作出銷(xiāo)售、采購(gòu)煤炭不允許超過(guò)750元/噸(5500大卡港口下水煤)的指示。
受煤炭供給側(cè)改革影響，煤炭產(chǎn)能置換滯后，同時(shí)運(yùn)輸環(huán)節(jié)汽運(yùn)受到嚴(yán)格限制，加之煤炭需求超預(yù)期，2017年以來(lái)煤炭?jī)r(jià)格一直在高位運(yùn)行。
在稍早之前的1月22日，國(guó)家電力投資集團(tuán)、中國(guó)華能集團(tuán)、中國(guó)大唐集團(tuán)和中國(guó)華電集團(tuán)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于當(dāng)前電煤保供形勢(shì)嚴(yán)峻的緊急報(bào)告》，提請(qǐng)發(fā)改委出手調(diào)控電煤。限價(jià)，緊急報(bào)告，這些都再次引起業(yè)內(nèi)對(duì)于煤電之間的矛盾的關(guān)注。
事實(shí)上，一直以來(lái)，國(guó)家出手煤價(jià)的調(diào)控并非個(gè)案。由于所謂“市場(chǎng)煤”和“計(jì)劃電”的存在，在煤價(jià)瘋漲之時(shí)，電力企業(yè)似乎只有尋求國(guó)家出手干預(yù)這一條路可走。
2011年，煤炭“黃金十年”結(jié)束的前一年，也是煤炭?jī)r(jià)格最為鼎盛之時(shí)。發(fā)改委在11月30日宣布，將在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)發(fā)電用煤(電煤)實(shí)施臨時(shí)價(jià)格干預(yù)措施。2012年度合同電煤價(jià)格漲幅不得超過(guò)上年合同價(jià)格的5%。自2012年1月1日起，秦皇島等環(huán)渤海地區(qū)主要港口5500大卡電煤平倉(cāng)價(jià)最高不得超過(guò)每噸800元人民幣;通過(guò)鐵路、公路運(yùn)輸?shù)碾娒菏袌?chǎng)交易價(jià)格，不得超過(guò)煤炭生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)今年4月底的實(shí)際結(jié)算價(jià)格。
再往前追溯到2008年，當(dāng)年的煤炭?jī)r(jià)格可謂過(guò)山車(chē)一般，二季度開(kāi)始煤價(jià)快速上漲，8月份達(dá)到頂峰，之后價(jià)格突然跳水。以秦皇島的發(fā)熱量超過(guò)5500大卡的山西優(yōu)混為例，2008年1月末的價(jià)格為570元/噸，5月初的價(jià)格為620元，但到7月份的最高價(jià)竟達(dá)到了1000元，12月初又回落到了570元左右。
為了限制瘋漲的煤價(jià)，2008年發(fā)改委連續(xù)下發(fā)兩次限價(jià)令，6月19日下發(fā)《關(guān)于對(duì)全國(guó)發(fā)電用煤實(shí)施臨時(shí)價(jià)格干預(yù)措施的公告》。40天之后的7月23日，再次下發(fā)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步完善電煤價(jià)格臨時(shí)干預(yù)措施的通知》。
6月19日發(fā)布的限制煤炭?jī)r(jià)格及上調(diào)電價(jià)通知要求：自即日起至2008年12月31日，對(duì)全國(guó)發(fā)電用煤實(shí)施臨時(shí)價(jià)格干預(yù)措施，全國(guó)煤炭生產(chǎn)企業(yè)供發(fā)電用煤，包括重點(diǎn)合同電煤和非重點(diǎn)合同電煤，其出礦價(jià)(車(chē)板價(jià))均以2008年6月19日實(shí)際結(jié)算價(jià)格為最高限價(jià);當(dāng)日沒(méi)有交易的，以此前最近一次實(shí)際結(jié)算價(jià)格作為最高限價(jià)。臨時(shí)價(jià)格干預(yù)期間，煤炭生產(chǎn)企業(yè)供發(fā)電用煤出礦價(jià)(車(chē)板價(jià))一律不得超過(guò)最高限價(jià)。
一直以來(lái)，我國(guó)電煤交易主要分為重點(diǎn)合同電煤交易和市場(chǎng)采購(gòu)兩種方式，其中合同交易量約占全部電煤用量的60%左右，而剩余的40%則需要電力企業(yè)以煤炭市場(chǎng)價(jià)進(jìn)行采購(gòu)。
然而，重點(diǎn)合同煤一個(gè)價(jià)格，市場(chǎng)煤一個(gè)價(jià)格。很長(zhǎng)一段時(shí)間里，電煤價(jià)格的“雙軌制”都是為人詬病的地方，尤其是在煤價(jià)處于高位時(shí)。當(dāng)“市場(chǎng)煤”價(jià)格高于“合同煤”價(jià)格時(shí)，會(huì)造成電煤“有價(jià)無(wú)量”;而當(dāng)“市場(chǎng)煤”價(jià)格低于“合同煤”價(jià)格時(shí)，會(huì)造成電煤“有量無(wú)價(jià)”，合同履行率低。
2012年12月25日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于深化電煤市場(chǎng)化改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(下簡(jiǎn)稱(chēng)“意見(jiàn)”)發(fā)布，要求自2013年起，取消重點(diǎn)合同，取消電煤價(jià)格“雙軌制”。發(fā)改委不再下達(dá)年度跨省區(qū)煤炭鐵路運(yùn)力配置意向框架，煤炭企業(yè)和電力企業(yè)自主銜接簽訂合同+自主協(xié)商確定價(jià)格，鼓勵(lì)雙方簽訂中長(zhǎng)期合同。
誠(chéng)然，2012年之后，一直到2016年初，煤炭?jī)r(jià)格不斷走低，電煤價(jià)格“雙軌制”的取消似乎順理成章。但是自2016年煤炭供給側(cè)改革以來(lái)，煤炭?jī)r(jià)格再次走高，煤炭企業(yè)和電力企業(yè)自主協(xié)商確定的中長(zhǎng)期價(jià)格依舊無(wú)法避免與市場(chǎng)煤價(jià)的巨大差距，在電價(jià)調(diào)節(jié)受到限制的情況下，煤炭限價(jià)令仍然是迫不得已的選擇。
「尷尬的煤電聯(lián)動(dòng)」
事實(shí)上，對(duì)于煤價(jià)和電價(jià)之間的關(guān)系，國(guó)家并非沒(méi)有采取措施，比如說(shuō)煤電聯(lián)動(dòng)。但不論是2004年底首次出臺(tái)的煤電聯(lián)動(dòng)政策，還是2013年開(kāi)始實(shí)行的改善后的煤電聯(lián)動(dòng)政策，效果似乎都讓人失望。調(diào)整周期滯后，電價(jià)變化影響復(fù)雜，煤電聯(lián)動(dòng)時(shí)常提出，但卻每每黯然離場(chǎng)。
所謂煤電聯(lián)動(dòng)，就是在一個(gè)周期內(nèi)如果煤價(jià)變化超過(guò)一定的限值，電價(jià)也相應(yīng)的做出一定程度的調(diào)整。
2004年，發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于建立煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制的意見(jiàn)的通知》，在煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制下，原則上以不少于6個(gè)月為一個(gè)煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)周期。若周期內(nèi)平均煤價(jià)比前一周期變化幅度達(dá)到或超過(guò)5%，相應(yīng)調(diào)整電價(jià)，其中煤價(jià)漲幅的70%由電價(jià)來(lái)補(bǔ)償，其余30%由發(fā)電企業(yè)通過(guò)降低成本來(lái)承擔(dān);如變化幅度不到5%，則下一周期累計(jì)計(jì)算，直到累計(jì)變化幅度達(dá)到或超過(guò)5%，進(jìn)行電價(jià)調(diào)整。
在煤電聯(lián)動(dòng)政策誕生之后的2005年5月，首次煤電聯(lián)動(dòng)便被觸發(fā)，電價(jià)上調(diào)了0.0252元。但在接下來(lái)的2005年11月，盡管煤價(jià)滿足了聯(lián)動(dòng)條件,但最終電價(jià)卻沒(méi)有做出調(diào)整。第二次煤電聯(lián)動(dòng)則是2006年6月，電價(jià)上調(diào)0.0249元。
到2008年，二、三季度不斷飆升的煤價(jià)使煤電聯(lián)動(dòng)連續(xù)被觸發(fā)。6月19日，發(fā)改委宣布，7月1日起上網(wǎng)電價(jià)平均上調(diào)0.0168元/千瓦時(shí)，銷(xiāo)售電價(jià)上調(diào)0.025元/千瓦時(shí);8月19日，發(fā)改委宣布，8月20日起，全國(guó)火力發(fā)電(含燃煤、燃油、燃?xì)獍l(fā)電和熱電聯(lián)產(chǎn))企業(yè)上網(wǎng)電價(jià)平均每千瓦時(shí)提高0.020元，燃煤機(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)同步調(diào)整。
但是在執(zhí)行過(guò)程中，煤電聯(lián)動(dòng)卻存在聯(lián)動(dòng)不及時(shí)和聯(lián)動(dòng)幅度不到位等問(wèn)題，在煤價(jià)高企時(shí)電力企業(yè)時(shí)時(shí)陷入虧損困境。資料顯示，2008-2011年，彼時(shí)的五大發(fā)電集團(tuán)火電業(yè)務(wù)分別實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額-400億元、-63億元、-137億元、-312億元，直到2012年煤炭?jī)r(jià)格下行，其火電業(yè)務(wù)才開(kāi)始實(shí)現(xiàn)盈利。
2004年的煤電聯(lián)動(dòng)政策中，煤價(jià)漲幅的70%由電價(jià)來(lái)補(bǔ)償，其余30%由發(fā)電企業(yè)通過(guò)降低成本來(lái)承擔(dān)的規(guī)定也引起較大的爭(zhēng)議，有分析認(rèn)為這對(duì)電力企業(yè)降低成本、提高效率要求過(guò)高。在上述2012年底下發(fā)的《意見(jiàn)》中，對(duì)此做出了調(diào)整，當(dāng)電煤價(jià)格波動(dòng)幅度超過(guò)5%時(shí)，以年度為周期，相應(yīng)調(diào)整上網(wǎng)電價(jià)，同時(shí)將電力企業(yè)消納煤價(jià)波動(dòng)的比例由30%調(diào)整為10%。
但是出于經(jīng)濟(jì)及社會(huì)影響的考量，煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制一直無(wú)法真正落實(shí)。2007年底，在談及煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)話題時(shí)，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)價(jià)格司司長(zhǎng)曹長(zhǎng)慶曾指出：“電價(jià)的調(diào)整既要考慮煤炭成本上升的影響，也要考慮電力企業(yè)消化煤炭漲價(jià)的能力，還要考慮電力企業(yè)的發(fā)展等因素。另外，我們還要考慮整個(gè)工業(yè)企業(yè)的承受能力，居民家庭的承受能力，對(duì)價(jià)格總水平的影響等?！?/p>
國(guó)外的煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制與中國(guó)有所不同。以美國(guó)為例，其電力企業(yè)擁有燃料價(jià)格調(diào)整條款，在煤炭?jī)r(jià)格大幅上漲時(shí)，可以將成本轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，這一點(diǎn)在國(guó)內(nèi)很難得以實(shí)施;此外，美國(guó)對(duì)于煤電合同違約進(jìn)行了強(qiáng)力約束，但是國(guó)內(nèi)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)煤電合同效力十分有限。
2008年之后，雖然歷經(jīng)幾次電價(jià)調(diào)整，但是都并非以煤電聯(lián)動(dòng)的名義實(shí)施。2015年，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在4月8日主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，按照煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，下調(diào)全國(guó)燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)平均每千瓦時(shí)約0.020元，這也是煤電聯(lián)動(dòng)首次向下聯(lián)動(dòng)。
2015年12月31日，發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于完善煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制有關(guān)事項(xiàng)的通知》，煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制以年度為周期，對(duì)煤電價(jià)格實(shí)行區(qū)間聯(lián)動(dòng)，按照煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制調(diào)整上網(wǎng)電價(jià)，并相應(yīng)調(diào)整銷(xiāo)售電價(jià)。
盡管煤電聯(lián)動(dòng)一直在不斷地完善和實(shí)施，但尷尬的是，許多專(zhuān)家卻認(rèn)為這并不能完全解決煤電矛盾。中國(guó)企業(yè)改革與發(fā)展研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)李錦在接受媒體采訪時(shí)表示，煤電聯(lián)動(dòng)是機(jī)制，改變煤電兩大行業(yè)間長(zhǎng)期頂牛的根本辦法，是煤電聯(lián)營(yíng)和一體化重組，這是深入體制層面的改革。
「煤電聯(lián)營(yíng)的良方」
談及煤炭聯(lián)營(yíng)，就不得不提神華集團(tuán)和國(guó)電集團(tuán)的合并，2017年8月28日下午，國(guó)資委宣布中國(guó)國(guó)電集團(tuán)與神華集團(tuán)有限責(zé)任公司合并重組為國(guó)家能源投資集團(tuán)有限責(zé)任公司。
2017年底，煤炭企業(yè)參股、控股電廠權(quán)益裝機(jī)容量3億千瓦，占全國(guó)火電裝機(jī)的27.1%。神華集團(tuán)是國(guó)內(nèi)最大的煤企，國(guó)電集團(tuán)的國(guó)電電力公司火電裝機(jī)約為1.2億千瓦，神華國(guó)華電力的火電約為6000萬(wàn)千瓦，二者相加為1.8億千瓦。
事實(shí)上，煤電聯(lián)營(yíng)是指煤炭和電力生產(chǎn)企業(yè)以資本為紐帶，通過(guò)資本融合、兼并重組、相互參股、戰(zhàn)略合作、長(zhǎng)期穩(wěn)定協(xié)議、資產(chǎn)聯(lián)營(yíng)和一體化項(xiàng)目等方式，將煤炭、電力上下游產(chǎn)業(yè)有機(jī)融合的能源企業(yè)發(fā)展模式。其中，煤電一體化是煤礦和電廠共屬同一主體的煤電聯(lián)營(yíng)形式。
目前，我國(guó)煤電聯(lián)營(yíng)主要有6種模式，分別為煤電一體化運(yùn)行模式、煤炭企業(yè)辦電廠模式、電力企業(yè)辦煤礦模式、煤炭企業(yè)參股電廠模式、電力企業(yè)參股煤礦模式和煤炭電力企業(yè)互相參股模式。
毋庸置疑，煤電聯(lián)營(yíng)可以降低煤炭企業(yè)和電力企業(yè)各自的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)兩者之間的互保。對(duì)于電力企業(yè)來(lái)說(shuō)，可以更好地抵抗市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，獲得比較穩(wěn)定的煤炭供應(yīng);而對(duì)于煤炭企業(yè)來(lái)說(shuō)，此舉同樣可以獲得可靠的煤炭銷(xiāo)路。
但是，中電聯(lián)數(shù)據(jù)顯示，2017年全社會(huì)電力消費(fèi)增速回升，電力供應(yīng)總體寬松，此外煤電裝機(jī)規(guī)模受到嚴(yán)格的控制。也就是說(shuō)，在煤電產(chǎn)能過(guò)剩的大背景下，煤電聯(lián)營(yíng)更多的注意力或許不應(yīng)該放在新的項(xiàng)目之上，而是如何做好煤與電的匹配。
2017年8月，發(fā)改委、財(cái)政部、央行、國(guó)資委、工信部等16部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革防范化解煤電產(chǎn)能過(guò)剩風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》，提出“十三五”期間，全國(guó)要停建和緩建煤電產(chǎn)能1.5億千瓦，淘汰落后產(chǎn)能0.2億千瓦以上，到2020年，全國(guó)煤電裝機(jī)規(guī)?？刂圃?1億千瓦以內(nèi)。
